台灣憲政危機概覽 之二

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現在才發這篇文好像有點太晚，但無奈筆者這陣子較忙，並且此文涉及複雜的憲政議題，所以一拖再拖，最後還是決定先發一篇簡單說一說了。
感覺第三篇還要很久以後，希望不會是最後一篇……

壹、前情提要
上一篇說到，藍白聯盟修改《立法院職權行使法》被憲法法庭判決違憲後，便轉而修改了《憲法訴訟法》裁判違憲的門檻。依舊憲訴法第30條，大法官只要有現有總額2/3參與評議、超過1/2表示同意，就能做成決議。也就是說，就算只剩8人，只要有6人參與評議、5人同意即可作成判決。但本次修法，在第30條加上了第2項「不得低於10人」的門檻後，現有8名大法官就無法開會。然而任命憲法法庭大法官的人事同意權在立法院手上，這意味著只要接下來立法院持續不通過大法官人事同意權案，是有可能讓憲法法庭停擺的，那麼有可能藍白此後無論通過什麼法律都不會被宣告違憲了。


貳、一個憲政問題，憲法、法律與三權分立的關聯
前面提到的修法是否違憲？如果合憲，那藍白聯盟只要在接下來的3年內否決一切大法官人事同意權案，是否就代表他們無論立什麼樣的法都是合憲的了？我們可以好好分析一下：

首先，廣義上的法律分為三個位階：「憲法」、「法律(狹義上)」、「命令」。(以下的「法律」皆為狹義上的法律)
「憲法」做為國家的根本大法，就像是一個「社會契約」，規範了人民有哪些權利與義務，還有國家應該保障人民哪些權利、又有哪些任務。而為了確保人民的權利得到保障，也為了確保國家能執行人民所賦予的任務，憲法也規定了國家由哪些憲法機關組成，各憲法機關擁有哪些權力，機關彼此之間又該如何互動。
而憲法所沒有規定的程序事項或細節事項，就交由位階較低的「法律」以及再下一級的「命令」來補充之。憲法授予立法院制定「法律」的權力，故理論上「法律」皆由「憲法」所授權，所以不能牴觸憲法，一旦牴觸了那該條法律就是無效的，這就是憲法的最高性。

其次，當法律有牴觸憲法的疑慮時，就需要「違憲審查」制度來宣告其合憲或違憲。台灣的違憲審查制度與美國日本不同，他們是各級法院皆有違憲審查權，而在台灣、韓國、德國等國家，違憲審查的權限由司法權的某一個機關所獨佔，在台灣就是憲法法庭(不等於最高法院，在台灣那是兩個不一樣的東西)。根據憲法增修條文，司法院的大法官有「解釋憲法」的權限，他們的員額是「15人」。
但是大法官要「如何」解釋憲法，憲法沒有說，這顯然就是要由「法律」來補充規定了。事實上五院等憲法機關都各有組織法或職權行使法等法律來規範其組織與程序。
國會於1958年通過《司法院大法官會議法》、1993年通過了《司法院大法官審理案件法》，又在2021年通過了《憲法訴訟法》，都是作為大法官審理憲法解釋案件的程序規定。

這裡需要特別強調的是，大法官的權力是直接來自於「憲法」的授權，而不是這些「法律」位階的程序規定，所以雖然大法官對此不能一概棄而不用，但是憲法的解釋攸關憲法意旨能否落實，自然不應受到下位階的法律封鎖或阻礙。故當法律有妨礙或架空憲法解釋權的情況時，大法官依然可以不予適用該法律。或是再說白話一些，司法院的大法官依據憲法行使職權，常常需要和立法院作對，很明顯大法官並不歸立法院管，對於立法院通過的法律，只要違憲那大法官當然不用遵守。

憲法的修改必須要「經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數」才行，這也就是說不僅要立院超級多數，還需要全民複決，所需票數是1900萬的一半、也就是約950萬以上的「有效同意票」才能通過，非常嚴格。而法律的修改只要國會113席立委的一半，也就是57張同意票即可，可說是容易多了。如果想透過修改法律去架空憲法，就等於是繞開了人民的複決權，這難以想像能被允許，肯定是違憲的。
因此這次藍白聯盟企圖透過修改釋憲門檻、與不通過大法官提名的方式來架空憲法解釋制度，肯定是違憲的才對。

但是這裡出現了一個Bug。

因為這次被修改的條文就是大法官用來解釋憲法時所使用的程序法。那麼大法官到底要怎麼辦？要知道，大多數國家的違憲審查制度都是採取「事後審查」，也就是法條已經生效才進行違憲審查。(法國就具有「事前違憲審查」機制，也就是可以審查尚未生效的法律是否合憲，但我國沒有。)
使用舊法吧，新法都已經經總統公布生效了，舊法應該已經失效了才對。使用新法吧，但那新法可是「審查標的」，如果要適用新法所規定的程序審理，那不就等於是預先假設其為合憲？到時候如果審查結果違憲，那憲法法庭就是使用了錯誤的程序開會，那該判決就是不合法的。這樣一來憲法法庭就只能宣判其合憲，憲法訴訟法中規定開會門檻的條文也就成了一條「不能被審查」的條文。
就是因為這個Bug，憲法法庭一直沒有辦法審查憲法訴訟法的修法是否違憲，無法達到開會門檻的憲法法庭就這樣停擺了。


參、解決方法？
依我來看，執政黨面對此種困境，解決方法有三：

第一條路，執政黨與在野黨取得共識，共同通過大法官任命，是為上策。
簡單來說就是賴清德乖乖聽藍白聯盟的話，藍白聯盟叫他怎麼做他就怎麼做，這樣也許藍白聯盟會看他可憐，同意大法官任命案，讓憲法法庭復活，這樣就又有人能制衡藍白聯盟了。
此法最無違憲疑慮，缺點是要在野黨的配合，如果在野黨提出執政黨無法接受的條件，又或是在野黨自始就不希望憲法法庭能運作，那就走不通。而且各位應該也看得出來，只要憲法法庭處於停擺狀態，那麼現在就是藍白說了算，那他們為什麼要同意讓自己的權力受到限制？藍白聯盟有沒有私底下對賴清德提出任何條件目前尚不知道，但是很明顯賴清德沒有走這條路。

第二條路，重新奪回國會多數，是為中策。
透過罷免行動與之後的補選，使民進黨團再度達到國會過半。這條路的優點就是一勞永逸，只要再度取得國會過半，也就不需要與藍白妥協，可以通過各項法案與議案，像蔡英文8年那樣想做什麼就做什麼(當然違憲的事情還是不能做)。而這麼做的缺點是什麼？有違憲疑慮嗎？其實是沒有的。憲法有規定人民有罷免權，但是沒有說只能用在什麼地方，所以只要不違背憲法的其他規定與精神，那原則上用罷免的方式奪回國會多數並不違憲。法律問題就更簡單了，罷免只要完全依照《選罷法》的規定進行，符合程序規定當然就是合法的。(當然藍營就是有人可以搞出大量死人聯署、抄名冊這種嚴重違法，導致多名黨工被起訴，然後還能整天講32比0，也不覺得丟臉……)。只不過這麼做卻可能會有道德疑慮。在很多人眼裡罷免權是用來針對個人行為不檢的官員，所以他們覺得濫用罷免權來搶奪國會席次，形同把罷免當成國會選舉的延長戰，違反了憲法賦予人民罷免權的精神。關於這點，我的想法是，憲法並沒有規定罷免只能用在什麼地方，選罷法也沒有規定，目的就是要讓人民來自由決定罷免的理由。無視國家安全、妨礙國家事務正常運作、癱瘓其他憲法機關，這些行為帶來的後果可能比個人犯罪或私德問題還要嚴重，又怎麼不能作為罷免的理由呢？

第三條路，執政黨也不再按照憲法規定行事，迫使在野黨提出不信任案，是為下策。
簡單來說就是，既然藍白聯盟不想遵守遊戲規則，所以把裁判搞掉就不用遵守了，那我行政權也可以不遵守遊戲規則了。卓榮泰就不副署法案，賴清德也不公布，就看你們什麼時候要讓憲法法庭復活了。
此法爭議最大，是違憲邊緣的做法，但是也可以解釋成現在是非常狀況，所以只能如此，畢竟，哪有一方不用遵守規則卻單方面要他方遵守規則的道理？立法院通過的法律只要未經總統公布，就不會生效，這樣一來他們做什麼都是沒用的，他們只能提出不信任案，或是讓憲法法庭恢復來判決行政院長不副署的行為違憲。

而最後的結果各位也知道了，綠營選擇了第二條路，失敗後又選擇走了第三條路。


肆、失敗的大罷免
如果民進黨能夠奪回國會多數，自然能夠達成前一章的上策所需的條件，因此他們發動了轟轟烈烈的「大罷免運動」，企圖罷免31名國民黨立法委員，只要在被罷免選區的補選中由民進黨贏得6席，就可以再度取得國會多數了。要知道，中華民國第11屆立法院總共也只有113名立法委員，國民黨籍的立法委員也只佔53名，而在這當中更只有40名「區域立法委員」是可以被罷免的，大罷免行動就打算罷免掉當中的31位。
結果如各位所知，32比0(31名藍委加上民眾黨籍新竹市長高虹安罷免案)。這也成為了藍白支持者們天天掛在嘴邊的笑柄。不過他們沒說的是，國民黨也發動了對綠委的罷免，卻無一成案，而且國民黨還有多名黨工因為偽造罷免聯署書而被法院判刑。與其說民進黨輸了，不如說現在仍然是勢均力敵，因為要罷免藍委就等於是要在藍營優勢的選區獲勝，這實在不是容易的事。

可以說，國民黨與民眾黨搶占了「道德的制高點」，成功讓選民無視藍白自身對憲政的破壞，把焦點集中到了「民進黨搞大罷免就是要獨裁」的道德指責當中。


伍、更進一步的憲政危機
2025年12月15日，行政院長卓榮泰根據其憲法上的「副署權」，不副署立法院11月14日三讀通過的《財政收支劃分法》，使法案無法生效。這便是剛才所說的「第三條路」。中華民國憲法第37條規定，總統公布法律，須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署。只要行政院長不副署，總統就無法公布法律，法律就不會生效。可是，憲法都說了制定法律的權力在立法權身上，那麼行政院長有權這麼做嗎？透過不副署的方式讓法律無法生效，不就是在妨礙立法權的行使嗎？
「副署權」又是憲政中的一項設計，有的人會說，憲法沒有規定行政院長可以不副署，所以行政院長必須副署。但這顯然是不夠全面的解釋，如果憲法的意旨就是行政院長必須副署，那憲法根本就不需要設置第37條的「副署」這項規定了，只要按照憲法第72條規定總統應在10日內公布法律就可以了。事實上，立法院雖然有權立法，但並不是法律的執行者，執行者是以行政院長為首的行政權。憲法為了避免行政院長必須去執行無法執行的法律，所以才有了這項規定。因此副署權也隱含了願意承擔政治責任的意涵，既然如此行政院長也就並非一定要副署，而是擁有一定的裁量權限。
但是這樣解釋當然也就使行政院長可以透過副署權去妨礙立法權的行使，因此行政院長於什麼情況下可以不副署絕對需要從嚴解釋，例如憲法法庭的停擺使得違憲法律無從審查這樣的情形。
不用說，在藍白聯盟看來這肯定就是違憲，而執政黨則宣稱這是貫徹「憲法權力分立原則」的決定。


陸、憲法法庭進入大分裂時期
如果說「113年憲判9」為中華民國發展至今的憲政制度蒙上了一層陰影，那麼「114年憲判1」的出現，就可說是敲響了憲政的喪鐘。對於憲法法庭可否開會的爭議，8位現存的大法官當中，有5位(謝銘洋、呂太郎、陳忠五、尤伯祥、蔡彩貞大法官)主張應按照舊制審查新法，而剩下的3位(蔡宗珍、楊惠欽、朱富美大法官)則主張不可開會，因此拒絕參與評議，這樣一來憲法法庭便無法開會，形成了僵局。這樣的僵局持續一年後，最後5位大法官認定拒絕參與評議的3位大法官應類推適用憲訴法第12條的規定而「不計入現有總額」(所以現有總額以5人計算)，並依憲法訴訟法第30條1項的規定，以有出席的5人作為「現有總額」，做成了114年憲判字第1號判決，宣告《憲法訴訟法》2024年的修法，其立法程序有明顯重大瑕疵，違背憲法正當立法程序，且違反憲法權力分立原則，均屬違憲而應於判決日起失其效力，這也是當年唯一做成的憲法判決。然而，未參與評議的3位大法官，於同一天共同提出公開法律意見書，認為此判決違反程序規定，應為無效。

要知道，這8位大法官皆為蔡英文總統所提名。

果不其然的是，執政黨對於114年憲判1持肯定態度，而藍白聯盟則主張該判決無效。
這已經不只是行政權與立法權的對抗，甚至也不只是立法權與司法權的對抗，這是司法權內部正在發生一場雙方互相指責對方行為無效的大分裂，這在中華民國歷史上從未發生過。
現階段就算五人組有執政黨的力挺，但面對一個充滿敵意的國會，往後的衝突也可能越演越烈，國會對於大法官的人選審查必定更加嚴格，甚至繼續推出極端的法案，例如現在正在發生的終止蔡英文時代開始的年金改革，或是拒不審理國防預算等等。台灣的司法權乃至於憲政架構本身都面臨著從未有過的挑戰。


柒、我的評析
沒有完美的制度，最終還是得靠「人」。就算模仿了西式的憲政制度，有了選票、議員、還有大法官，但都充斥著一群沒有民主素質的人，那最終依然會走進一條死路。
違憲審查機制最早出現於美國，美國最高法院於「馬伯利訴麥迪遜案」中，「自己賦予了自己」違憲審查權，沒錯，美國憲法中甚至沒有規定違憲審查權，這是由美國最高法院自己賦予自己的權力。「違憲審查」制度原本並不被認為是一個重要的憲政原則，因為一個有底線的議會似乎並不那麼需要這東西。但是隨著歷史發展，人們逐漸認識到了違憲審查的重要性，納粹於1933年通過的授權法案將德國的一切權力都轉移到納粹黨，也讓希特勒成為終身元首，葬送了德國的民主；羅斯福在新政頻頻被宣告違憲後，企圖於1937年通過司法程序改革法案，填充大量的新法官進入最高法院以影響其判決傾向，不過最後因為國會反對而失敗。違憲審查似乎已經變成了憲政中不可或缺的一塊，否則民主就將變得搖搖欲墜，然而違憲審查也因此變成了政治攻防的主戰場。近年的德國與台灣就遇到了國會透過修改程序法影響憲法法庭運作的情況，波蘭則發生了新舊國會任命的大法官同時存在並主張自己才是合法的奇葩現象，國會一樣透過開會門檻癱瘓了憲法法庭。德國透過修憲方式才終於結束了爭議，而台灣與波蘭的憲政危機則仍在進行中。

我為什麼會說當今憲政的喪鐘已經被敲響？因為我們這套2005年修改的憲法，已經要走不下去了。在野黨無所不用其極地妨礙執政黨，甚至能巧妙地利用立法權架空行政權與司法權，而大法官當中居然還有人對這樣的行為買單，人民也不認為需要罷免這麼做的人，我看不到這套制度的未來。面對這樣的情況只有一途，那就是修憲，但是那需要立院3/4的支持，與接近1000萬張「同意票」，可以說幾乎是不可能的。未來的台灣有可能發生的事，除了遭受中國入侵外，就是民進黨也不再遵守憲法，隨著國民黨跟民眾黨也不再遵守，當所有人都不遵守憲法，也就意味著一個社會最基本的共識已經不復存在，到那個時候我們距離內戰還遠嗎？

台灣既然不能模仿德國的解決方法，而對執政黨與憲法法庭有高度敵意的國會會一直持續到2028年，在這幾年內國會會繼續通過違憲的法律，並且妨礙執政黨達成人民所賦予的任務，儘管台海周邊已經兵兇戰危也是如此。情況已經如此嚴重，台灣仍然有數百萬人支持這樣的國會，他們似乎抱持著一種「只要能教訓政敵，國家完蛋了也無所謂」的心態。這種心態大概是一般正常國家所不會有的。我一直都不知道這些人是怎麼想的，難道他們覺得把自己的國家搞垮了，就會有一個永遠「偉大光明正確」的「天朝上國」來接管，所以就可以這樣繼續鬧下去嗎？這又豈不是民族性帶來的悲歌呢？
「台灣的民主是劣質民主」這句話，我一直都認同，只不過我的理由是，已經民主化近30年的台灣居然還有這麼多人不想治理自己，天天只幻想著能寄生在虛幻的所謂天朝上國裡吃香喝辣，然後盡情糟蹋著自己祖先們花了上百年才終於爭取到的真真實實的自由與民主，難道一定要經歷過一場慘烈的戰爭才能醒悟嗎？